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【专家观点】职业教育产教融合政策:特点、不足与优化建议
发布人:赵楠     资料来源:高等职业教育研究所     时间:2022-07-03     浏览次数:次

全面深化产教融合需要相关政策研究做支撑。当前,全面深化职业教育产教融合的重要性和紧迫性得到我国政府和学术界一致认同。但现有的产教融合政策过于宏观、趋于封闭、缺乏相关支持,因而在一定程度上落空、失效,实际操作较为困难,难以满足教育领域、产业领域全面深化产教融合的需要。目前,我国职业教育产教融合在发展上遭遇瓶颈。一方面职业教育自身的发展欠成熟;另一方面缺乏系统的职业教育产教融合政策体系,无法引导教育实践者克服职业教育产教融合改革和发展进程中出现的问题。

一、职业教育产教融合政策的演进特点

按照权威性原则、公开性原则和全面性原则,梳理我国职业教育产教融合政策,筛选出55份政策文本。依据时间跨度与演进背景,将我国职业教育产教融合政策的历史演进划分为三个阶段:初步探索阶段、成长阶段和深化阶段。在此基础上,借鉴赫尔曼·哈肯的协同理论与罗斯威的政策工具理论,从政策文本属性与政策文本内容两个维度探讨我国职业教育产教融合政策演进的特点。

(一)职业教育产教融合政策文本属性的特点

1.发文主体从高层次向低层次倾斜

对55份产教融合政策文本进行整理显示,参与产教融合政策制定的主体主要有中国共产党中央委员会、国务院、人力资源和社会保障部、教育部等共计21个,按照发文主体的层级将其划分为4个层次:中国共产党中央委员会及办公厅为最高层次主体、国务院及办公厅为高层次主体、国务院相关部门为较高层次主体、其他机构为低层次主体。新中国成立初期,前三个层次的主体开始关注教育与生产劳动相结合的相关问题,较低层次主体从未参与。改革开放后,最高层次主体和高层次主体对产教结合一直保持关注,在不断完善国务院职权的同时,产教结合政策发文主体开始转移,作为较高层次主体的国务院相关部门开始承担产教结合政策制定的责任,其他低层次发文主体也开始参与产教结合政策制定。进入新时代,市场对技术技能型人才在数量、质量、类型等方面提出了更高的要求,各个层次的主体开始注重产教融合,并积极制定深化产教融合的相关政策。

2.发文部门从单独到多部门联合

在55份产教融合政策文本中,单一部门颁布的有38份,占总发文数的69%,多部门联合颁布的有17份,占总发文数的31%。从发文部门情况看:目前我国职业教育产教融合政策以单独发文为主,且主要是教育部,而多部门联合发文占比明显较少,多以2个部门联合发文为主,这说明我国职业教育产教融合政策参与部门单一。我国职业教育产教融合政策联合发文部门逐年增加,说明随着时间的推移,不同部门在制定产教融合政策过程中协同力度逐渐增强。同时,在制定政策过程中,越来越注重不同部门的协同作用,希望汇聚不同力量更好深化产教融合。

3.发文类型从单一到多样

在55份产教融合政策文本中,主要有指示、通知、决定、意见、法律等5种类型。在初步探索阶段(1952—1977年),政策类型只有“指示”与“意见”,而到成长阶段(1978—2012年),政策类型从2种增加到了5种,其中“决定”3份,“意见”10份,“通知”9份,“法律”2份。2013年至今的产教融合政策深化阶段,政策类型涵盖了五种类型,其中“决定”1份,“通知”15份,“意见”12份。各阶段统计数据显示,第一阶段政策效力级别以部门规章、党内法规、行政法规为主;第二阶段和第三阶段的政策效力级别则是以部门规章为主。

4.发文数量从极少到比较丰富

从政策文本数量统计来看:1952—1977年,职业教育产教融合政策数量极少,新中国成立初期,我国各项事业以国家建设为先,国家重点关注宏观层面的发展问题,而微观层面的产教融合政策并没有提上日程。1978—2012年,我国职业教育产教融合政策的数量开始增长,比较密集地出台,这说明随着我国职业教育的发展,产教融合得到党和政府的高度重视。2013年至今,职业教育产教融合政策的数量继续呈上升趋势,平均每年发文3.5份,且在2019年发文数量首次突破了十位数,发文 12份,出现质的飞跃,我国职业教育产教融合政策的出台进入“井喷”时期。

(二)职业教育产教融合政策文本内容特点

1.政策工具运用从偶尔到频繁

对我国职业教育产教融合政策进行编码统计分析显示:供给型与环境型政策工具的运用从偶尔到频繁,需求型政策工具的运用从无到有且开始得到关注。1952—1977年,产教融合政策的供给型工具与环境型工具运用极少,需求型工具运用空白。供给型工具仅7条,环境型工具仅5条。1978—2012年,产教融合政策的供给型工具与环境型工具开始被频繁运用,需求型工具开始得到政策制定者的关注,供给型工具从7条增长到165条,环境型工具从5条增长到148条,需求型工具从无增长到5条。2013年至今,产教融合政策的供给型工具与环境型工具运用频次越来越高,供给型工具增长到308条,环境型工具增长到241条。

2.政策理念从结合到融合

新中国成立初期,我国职业教育提出了教育与生产劳动相结合的理念,当时学校办工厂和农。こШ团┮岛献魃绨煅,半工半读等形式开始兴起,这一阶段的政策理念仅停留于教育与生产劳动的结合。20世纪80年代后,发展战略转向以经济建设为中心,恢复与发展生产力需要大量有技术技能的劳动者。因此,国家大力发展职业教育,政策理念不再局限于与生产劳动的结合,开始与产业挂钩,明确提出了产教结合、工学结合的理念,教育与产业相结合的理念应运而生。21世纪后,《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》《国家产教融合建设试点实施方案》相继出台,通过发挥企业主体作用、创新产教融合人才培养机制、强化产教融合供需精准对接、完善产教融合政策支持体系等举措,使产教融合规模不断扩大,形式愈发多样,基本形成了产教统筹融合发展的格局。

3.政策功能从单一到多功能辩证统一

1949—1977年,我国以计划经济体制为主,学校与工厂合作办学、开展半工半读、招聘兼职教员等均由国家统一计划决定。我国职业教育产教融合政策在初步探索时期具有强烈政治色彩,政治功能突出。1978—1998年,我国发展战略中心开始转移,经济建设成为这一时期的战略任务。这一阶段的产教融合政策明确提出我国职业教育要与社会经济发展紧密结合,开始强调职业教育的经济功能。1999—2013年是我国社会主义市场经济体制建设的关键时期,时代发展要求职业教育产教融合政策发挥经济功能的同时,兼顾社会功能。此时,我国职业院校积极与行业企业协作开展职业培训,对下岗职工进行相应培训,解决社会就业问题。2013年至今,我国职业教育产教融合政策紧跟时代发展,从只关注政策的某一功能到强调多功能的辩证统一。

二、我国职业教育产教融合政策的不足

(一)政策制定难以有效供给

1.重战略性政策轻具体操作性政策

目前,我国职业教育产教融合政策涵盖了指示、通知、意见、决定、法律等5种类型。政策类型虽呈多样化发展,但政策文本类型有所失衡。在55份政策文本中,“通知”占比45%,“意见”占比40%,“决定”占比7%,“指示”与“法律”各占比3.5%。“通知”和“意见”占总量85%,从内容上看,“通知”和“意见”主要是对政策的实施进行引导,包含了实施目标、发展规划、行动方案、主要任务等,表明我国为促进产教融合颁发的政策更多为战略性政策和指导性政策,原则性条款、规则性条款较多,具体操作的政策偏少,实际可操作性不强。

2.重部门规章轻法律法规

目前,我国职业教育产教融合政策的效力级别涵盖了法律、行政法规、部门规章、党内法规、团体规定、行业规定等6种类型,政策的效力级别虽呈多样化的态势,但各级别占比失衡。在55份政策文本中,部门规章占比58%,行政法规占比18%,党内法规占比11%,行业规定占比7%,法律占比4%,团体规定占比2%。表明我国颁发的产教融合政策更多的是效力级别比较低的部门规章,而效力级别高的法律、行政法规偏少,反映目前我国产教融合政策存在重部门规章,轻法律法规的现状。

3.缺少专门的产教融合政策

在2018年国务院出台产教融合的专门政策文件之前,我国职业教育产教融合政策呈碎片化分散在不同政策文本中,没有专门的政策文件予以集中规范,我国出台的职业教育产教融合政策大多流于形式。近年来,虽然出台的数量较多,但因政策涉及面广,缺乏有效的监督机制,政策的作用难以真正发挥出来。

4.政策参与主体在协同方面不理想

随着我国产教融合实践的推进,每一阶段颁发的产教融合政策数量不断增加,在这一过程中,涉及的部门及多部门联合发布政策的数量也在逐渐增加,但占比还是不高,政策协同力度不够。1952—1977年,我国颁布了3份关于产教融合的政策,其中联合发文1份,占比33%。1978—2012年,我国颁发了24份关于产教融合的政策,其中联合发文仅有5份,占比21%。2013—2020年,我国颁布了28份关于产教融合的政策,其中联合发文有11份,占比39%。表明我国产教融合政策联合发文部门的协同力度在逐渐增强,但联合发文总体占比不高,说明产教融合政策各发文部门的协同状况不是很理想。此外,教育部在联合发文的部门中发挥重要主体作用。上述多部门联合发文的17份政策文件中,教育部参与了11份,参与频次高达65%,这说明其他部门的职能与作用尚未充分发挥,产教融合政策发文部门之间协同深度不足。

(二)政策工具运用失衡

1.供给型政策工具运用过度

目前我国职业教育产教融合政策在工具运用上,供给型政策工具运用过度,占比达到54%,而其他工具没有得到有效运用。在供给型政策工具的具体运用中,人才工具运用频繁,占比76%;而基础设施、资金投入、信息服务、技术创新等工具的应用较低,如基础设施占比14%,资金投入占比2%,信息服务占比3%,技术创新占比5%,其支撑作用没有得到有效发挥。说明我国更注重人才培养,为产教融合提供雄厚的人才保障,但产教融合除了充足的人才,同时也需要良好的基础设施,充足的资金,便捷的信息服务,高新技术的创新。

2.环境型政策工具运用过度

目前,环境型政策工具使用比例占到44%。环境型政策工具的频繁运用表明我国在产教融合过程中非常重视政策环境的打造,希望通过建设良好的政策环境来鼓励和支持产教主体积极融合,但在具体使用中只是过多地使用其中一种工具,其他工具没有得到有效的运用,如目标规划工具运用频繁,占比90%。目标规划对于从宏观上引导产教融合起到了积极作用,但产教的融合发展也离不开法律法规、税收优惠、金融支持的助力。目前在环境型政策工具的具体运用中,忽视了这些工具的作用,法律法规仅占比4%,税收优惠占比4%,金融支持占比2%。

3.需求型政策工具运用不足

目前我国职业院校产教融合政策的需求型政策工具运用极度不足,仅占比2%,供给型政策工具的运用是其27倍,环境型政策工具的运用是其22倍。而在需求型政策工具的具体运用中,服务外包、社会宣传、政府采购等工具明显不足,忽视了社会需求的拉动作用。

(三)政策执行中存在冲突

1.利益冲突

行业企业与职业院校参与产教融合的目标还未达成一致,是产教双方在融合过程中产生利益冲突的首要原因。行业企业作为经济主体,追求经济利益是首要目标,为实现经济利益的最大化,会想尽一切办法突破各种限制与束缚,压缩生产成本,以获取优秀的人才资源、技术资源,从而提高行业企业的生产效率、创新能力和综合竞争力,确保自身利益。而职业院校作为培育人才的主体,立德树人是首要目标,在产教融合过程中希望行业企业提供资金、资源,为师生提供一个良好的实习实训环境,帮助教师深入实践,提高教师专业知识与实践能力,帮助学生建立与市场的联系,提高就业率。产教融合本身是一个复杂的系统,加之相应的政策体系不完善,产教双方难以达成默契,当行业企业面对风险分担、收益分配、激励补偿等不合理时,会向政府部门提出相应要求,而当政府部门无法满足行业企业的全部利益要求时,产教双方就会因利益产生冲突。

2.责任与权利冲突

一方面,行业企业作为产教融合的需求方,由于产教融合政策体系在一定程度上的不完善,会认为产教融合属于社会公共事务,政府、职业院校是责任主体,行业企业参与产教融合投入成本需要政府在一定程度上有所补偿。而职业院校则认为,行业企业参与产教融合是其不可推卸的社会责任,应该积极参与,并应该在资金、技术、资源等方面提供支持与帮助,从而导致政策在执行过程中存在责任与权利冲突。另一方面,行业企业作为市场的主体,希望在权利平等的基础上推进与职业教育的融合,但产教融合项目权责关系本身较为复杂,并且履约时间长,在运行过程中,行业企业与职业院校易产生矛盾与纠纷。

三、职业教育产教融合政策的优化建议

(一)加大产教融合政策的有效供给

职业教育产教融合政策的有效性是指在特定背景下需求与供给的匹配度,有效供给是职业教育产教融合政策发展的重要保障和必需条件。长期以来,我国职业教育产教融合政策处于供给不足的状态。因此,我国职业教育产教融合政策要获得持久稳定的效力,需要从以下几方面促进政策的有效供给。

1.加大力度出台具体可操作性政策

目前,我国职业教育产教融合政策缺乏针对性与可操作性,起到具体落实作用的、行业性强的政策极少。因此,在政策制定上要适度减少宏观性政策,加大团体规定、行业规定等针对性强的政策出台力度。同时,依据区域的实际需要,制定具体、详细、可量化、可操作的实施细则,将政策内容量化,提升政策执行效果,并完善相关的制度体系,以促进产教融合政策的落实。

2.加快政策的法制化进程

迄今为止,在深化产教融合过程中,效力级别高且约束力强的法律仅出台2部,而约束力较弱的部门规章出台频繁。因此,我国职业教育产教融合政策应适当降低部门规章出台的频率,加快政策的法制化进程。截至目前,我国尚未对产教融合进行单项立法,因而需积极探索并出台产教融合政策的专门法律法规,以立法的形式明确各政策参与主体的责任、权力、利益,加强政策的规范性,提高产教融合的法律地位。

3.加大专项政策出台力度

目前,我国以“产教融合”命名的政策屈指可数,绝大多数产教融合政策是夹杂在其他政策文本中出台的,加快产教融合专项政策的出台,对避免产教融合政策碎片化,加强政策条款的规范性,保障我国职业教育产教融合的发展尤为重要。

(二)构建产教融合政策协同机制

目前,我国职业教育产教融合政策参与主体协同状况不理想。政策协同机制的构建本质上要强化各参与主体的协同性,增强政策的合力,减少政策交叉与重复,最大程度发挥政策的效益。

1.树立协同意识

产业与教育属于不同的领域,有着不同的目标和利益追求。行业企业作为我国职业教育产教融合政策的关键执行者,有着双重身份,既是“经济人”又是“社会人”。但行业企业由于自身的逐利性,以及对我国职业教育产教融合政策的价值理性认知程度不高,引发行业企业的双重身份发生冲突,“经济人”的身份往往会压制“社会人”的身份,使得行业企业只会依据自身利益来审视我国职业教育产教融合政策,一旦政策对自身利益造成损害或存在潜在风险时,行业企业就会对政策消极懈怠。因此,这两个领域要实现跨界融合,就需要树立跨界融合的协同意识,只有深刻地意识到产业与教育在融合过程中是“朋友”而不是“敌人”,产教融合主体完全融成一体,误解和冲突才能越少,沟通程度才会越高。

2.搭建资源共享平台

产业与教育双方在目标利益、价值观和知识能力上存在较大差异,双方为了生存与发展需要获取资源,必须通过产教融合的形式与外部建立资源上的联系,实现资源互补。职业院校有行业企业所需要的人才资源,行业企业有职业院校所需要的基础设施设备与技术等资源,而职业院校与行业企业之间的资源共享与利用不足。为保障我国产教融合政策的顺利执行,产教融合的可持续发展,须搭建产教资源共享平台,将产业与教育的优势资源进行跨界整合,集中优势资源,实现产教双方资源互补与灵活转换。

3.建立合理的利益分配机制

政府、行业企业、学校等都是产教融合政策执行过程中的利益相关者,但他们的利益出发点和落脚点不一致,因此,需要建立合理的利益分配机制,充分考虑各参与主体的利益,减少各参与主体之间的冲突,提高各参与主体之间的协同意愿。同时,完善各参与主体参与政策制定的监督机制与激励机制,强化各参与主体参与政策制定的责任意识,调动各参与主体参与的积极性,重视边缘参与主体,充分发挥其在政策制定过程中的职能与作用,加强各参与主体之间的协同性。

(三)优化产教融合政策工具的使用

目前我国产教融合政策未能有效运用政策工具,且政策工具使用失衡。而政策工具的选择和有效使用对产教融合政策有着非常重要的作用,如能有效使用则可以提升政策目标达成的效率,反之则会影响政策目标的达成。因而,为促进产教融合政策目标的有效达成,需要从以下几方面对政策工具的使用进行优化。

1.优化供给型政策工具的使用

适度减少供给型政策工具的运用,优化供给型政策工具内部结构;适度降低人才支持工具使用频率,重视基础设施工具、资金投入工具、信息服务工具、技术创新工具对政策的积极推动作用。首先,加大资金投入政策工具的使用力度,政府需起到良好的带头作用,为产教融合提供足够的财政支持,如财政拨款,设立产教融合专项资金、扶持资金,增加产教融合的研发经费。其次,加大基础设施工具的使用力度,建立和完善产教融合所需的配套基础设施,为产教融合提供支撑。再次,加大信息服务工具的使用力度,建设好公共信息服务平台、构建信息网络库、建立专门的数据库。最后,加大技术创新工具的使用力度,加快建设产教融合的众创空间、孵化器、技术产权交易机构,促进产教融合技术创新成果转化。

2.优化环境型政策工具的使用

适度减少环境型政策工具的运用,优化环境型政策工具内部结构。适度降低目标规划工具使用频率,加大金融支持工具的使用力度,鼓励具有产教融合服务能力的社会资本参与产教融合的融资;加大法规管制工具的使用力度,通过加强对产教融合各参与主体的监管,明确产教融合各方参与主体的责任与义务,规范产教融合的秩序,为产教融合营造一个公平有序的环境;加大税收优惠工具的使用力度,政府通过减少税收、低息提供专项贷款、价格补贴等手段降低企业参与产教融合的风险,促进产教的融合。

3.加大需求型政策工具的使用力度

首先,加大政府采购工具使用力度,政府通过采购产教融合的创新成果,提供一个比较稳定的产品交易市。斡氩倘诤系姆缦战档,树立行业企业参与产教融合的信心。其次,加大服务外包政策工具的使用力度,通过服务外包既可以有效缓解政府部门的压力,又可以促进行业企业与高等院:狭屑际跹蟹,深化产业链、教育链、创新链的融合。再次,加大政府宣传工具的使用力度,为产教融合营造一个良好的氛围,推动产教深度融合。



作者:肖化移,胡希

来源:《中国职业技术教育》2022年第10期

引用本文请标注:肖化移,胡希.职业教育产教融合政策:特点、不足与优化建议[J].中国职业技术教育,2022(10):61-66.


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